还原“中国入世议定书第十五条”真相

作者：发布时间：2016-12-29 09:24:55来源：财经浏览次数：599

 面对一些不给予中国“市场经济地位”的表态，应淡化、弱化这种外部“干扰”。苦练内功，强化竞争能力，加大产品研发，从“中国制造”走向“中国智造”

2016年12月11日，我们迎来了中国加入世界贸易组织15周年的日子。当年入世进程中被戏称为压在中国身上的“三座大山”之一的“中国入世议定书第15条”再次成为国内外关注的焦点。这个“难题”到底“难”在什么地方，是不是真的像通常理解的那么“难”呢？又有何处置和化解的方法呢？

“第15条”规定的来龙去脉

《中国加入世界贸易组织议定书》第15条（以下简称“第15条”）规定，在针对中国出口产品的反倾销调查中，不依据中国国内价格或成本，而是采用“替代国”的方法计算中国产品的“正常价值”和“倾销幅度”。也就是采用与中国该产品有着类似或者相似生产条件的国家的产品数据作为计算依据。

这一规定实际上将中国排斥在适用WTO《反倾销协定》规定的三种计算倾销幅度的方法之外。这也是为什么美欧等国针对中国产品的反倾销税一公布就是令人惊讶的大数字的根本原因，这也是为什么中国企业一直认为美欧等调查不公平、带有歧视性的根本原因。毕竟，能够和中国企业产品成本相类似的国家又有多少呢？

这一反倾销调查领域的“替代国”方法实际上脱胎于1999年11月底中美双边签署的入世协议，之后则因为中国2001年12月11日正式加入WTO而导致双边义务的多边化，才最终将美国国内法中反倾销领域针对所谓“非市场经济国家”产品实施的“替代国”方法这一技术操作规定被纳入到WTO的法律体系中而得以国际化。

上世纪60年代，美国在其《对外贸易法》中设定了所谓的“非市场经济国家”的标准并采用“替代国”方法计算原苏东社会主义国家出口产品的倾销幅度，并据此课征高额反倾销税来限制产品出口规模。当中国产品开始大量出口美国后，美国政府“自然而然”地将这种“替代国”方法适用于中国产品。欧盟也有同出一辙的“类比计算”方法。它们成为美欧限制中国产品出口的“杀手锏”之一。

“第15条”并非认定“非市场经济地位”的条款

认真研读第15条和《中国加入WTO工作组报告书》的英文文本（中文不是WTO的法定语言），对第15条的法律定位应当是：它并不是认定中国是“非市场经济国家”的条款，而仅是反倾销这一特定领域内有关技术操作问题的规定，是仅针对中国的、具有歧视性的、技术性不利条款。

首先，从关贸总协定（GATT）到世界贸易组织（WTO），全部法律文件中根本没有任何“非市场经济国家”或类似概念。遍查WTO的法律文件，只有GATT1947的反倾销规则中出现过“贸易被完全或实质上完全垄断的成员”的概念。即便如此，这一概念也不是对成员经济运行体制的认定。1989年苏东剧变后，1994年结束的GATT乌拉圭回合谈判成果中连此概念也不复存在了。

其次，美国人在中国入世谈判时需要找到限制中国产品大量出口的“利器”，而将其国内法中针对“非市场经济国家”产品的反倾销调查的“替代国”方法纳入WTO规则之中则是其目的。于是，美国通过中美双边准入协议将“替代国”方法写入其中，“顺理成章”地将其国内法中的歧视性技术规则纳入到《中国加入WTO 议定书》之中，表现为第15条现有的规定。经过中方谈判时的据理力争，该条款只表述反倾销调查的技术操作方法，而不涉及其他任何问题。基于此，中国入世后，美国从未对外表态说，是依据第15条认定中国为“非市场经济国家”，而是强调按照其国内的《对外贸易法》规定不给于中国“市场经济国家”地位。

第三，解读第15条要建立一个清晰的逻辑关系：WTO公约与美国、欧盟的国内法是两个法律体系。美国、欧盟国内法中的逻辑关系是：因为不给予中国“市场经济地位”，因而对中国产品适用“替代国”方法计算倾销幅度。但第15条并未建立这样的因果关系。第15条明确确定：成员方可以依据国内法对中国产品的反倾销调查中适用“替代国”方法，且“无论如何应在加入之日后15年终止”。

细细研读第15条文字，怎么也无法将反倾销调查中适用“替代国”方法与不承认中国具有“市场经济地位”直接因果挂钩！而且从GATT到WTO建立的条约起草规则中，都是回避在公约条款中通过制定所谓的标准来认定成员经济运行体制的。所以，第15条绝对不是WTO对中国经济运行模式的“非市场经济化”的认定，而只是一个涉及反倾销调查领域技术问题的具体适用规定而已。为什么有人非要赋予它“评判”中国经济运行体制的功能呢？最终重要的是，建立社会主义市场经济体制是中国发展的自我道路选择。作为世界第二大经济体的中国，自己的经济运行体制是不是市场经济难道必须以他国的承认与否作为前提吗？如是，我们的“制度自信”在哪里？

公约必须遵守 谁都不能例外

“条约必须遵守”是国际法的基本原则，任何缔约方都不能以国内法为由规避自己在国际条约下的义务。中国作为一个负责任的大国，从2001年12月11日加入WTO第一天到现在，并没有对不少国家在反倾销调查中适用第15条表达过异议，尽管不少国家因为援引“替代国”方法导致中国产品被课以高额的反倾销税。在世界贸易组织历年针对中国贸易政策的审议中，所有的WTO成员对中国履行第15条的义务并未出现过任何异议，足以表明中国严格履行了“条约必须遵守”的国际法义务。

反过来，当第15条规定的15年期限就要过去之时，已经严格履行国际义务的中国自然有权要求WTO的全体成员同样做到“条约必须履行”的义务：根据第15条规定，2016年12月11日起终止在对中国出口产品的反倾销调查中使用“替代国”方法。这是每一个世贸组织成员的条约义务，都必须在此时间节点之后终止针对中国产品和企业的这种不公平、不公正、不合理的歧视性做法。

中国怎么才能保证其他成员方将“条约必须遵守”原则具体落实呢？中国有权要求全体WTO成员在其国内法的框架下遵守这一条约义务。也就是说，从2016年12月11日起，所有涉及中国产品反倾销的新调查案件和复审案件中，其国内的调查机关不得再使用“替代国”方法，否则直接违反作为WTO成员所承担的条约义务。如果，任何WTO成员仍旧在这一时间节点之后坚持使用“替代国”方法，中国则有权在WTO框架内采取措施，将其诉诸WTO争端解决机制并要求该成员依据第15条的适用期限规定，严格遵守并履行自身公约义务，将其国内法中与WTO规则不相一致的规定和做法予以废弃。

勿让 “市场经济地位”问题牵着鼻子走

面对第15条就要到期的现实，美国和欧盟表示要在其国内立法中制定新的技术规则和方法来计算中国产品的倾销幅度。比如欧盟提出所谓的“市场扭曲”标准，以替代现行的“市场经济企业待遇”（MET）标准，希望继续以“替代国”方法评估中国产品是否倾销。

从WTO最惠国待遇原则出发，第15条到期后，“替代国”方法就“寿终正寝”了。而之后美欧如果真的制定新的制约中国产品的调查方法或调查手段的话，中国可援引WTO最惠国待遇原则，通过WTO争端解决机制对欧美的这些新的“国内法”规定提出异议，要求WTO裁定其新的国内立法违反世贸组织规则而必须予以撤销。这一点，实际上也是“条约必须遵守”原则的具体体现形式。

与此同时，针对美欧有意无意在谈及第15条到期后安排时提到的“仍不会给予中国市场经济地位”的表态或暗示，我们要从政治层面上淡化、弱化这种来自外部的“干扰”。今日之中国已经与15年前不可同日而语了。一个更加强大和自信的中国需要以更加强大和自信的面貌展示在世人面前，曾经的压力也罢，“大山”也好，现在看来都不再是问题。谁能否定第15条被适用的这15年不正是中国外贸做大做强的过程，也更是中国逐步走向自信的过程吗？

说到底，不能让 “市场经济地位”问题继续牵着中国的鼻子走。第一步就是切割第15条与认定“中国是否是市场经济地位”的关系。要把第15条严格限定在反倾销调查的技术领域。尽管歧视性的“替代国”方法曾经带给中国企业和产品不公平待遇，导致中国产品被征收高额反倾销税，产品出口受阻。但是，遭受到国外反倾销调查的产品的出口额与中国整体出口额相比仍十分微小。没有必要过分夸大反倾销的影响，更不能过分夸大“替代国”方法的负面影响。

近年来全球贸易形势的低迷化和贸易保护主义的抬头，在第15条有关“替代国”方法适用到期的情况下，针对中国产品的反倾销案件也不会减少，中国企业面临的出口压力和挑战也不会减轻。长期以来，中国出口产品结构性矛盾并未得到有效解决，市场多元化仍然任重道远，千家万户企业争相向同一市场出口同类产品，导致价格上的自相残杀屡有发生，自然极易遭受进口国的反倾销调查。

在中国出口产品被反倾销调查后，企业会计基础工作比较薄弱，特别是财务状况、企业成本控制体系的不完善，导致原始凭证不真实、不合法、不完整，使得中国企业反倾销应诉的胜诉概率大打折扣。排除针对中国的歧视性做法因素外，中国自身产业结构不合理、企业内功不足、管理方式滞后、销售手段单一、缺乏中长期发展战略等都是亟须面对和解决的问题。

因此，苦练内功，强化竞争能力，努力开拓市场，加大产品研发，从“中国制造”走向“中国智造”，增加产品附加值等等，才是中国产品强化市场竞争优势的“不二法门”。

荣民/文

作者曾任职中国常驻世界贸易组织代表团，负责法律事务工作