政策大礼包激发国家级经开区发展新动力

作者：发布时间：2019-06-20 09:53:33来源：国际商报浏览次数：737

 日前，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。《意见》从提升开放型经济质量、赋予更大改革自主权、打造现代产业体系、完善对内对外合作平台功能、加强要素保障和资源集约利用等五个方面共22项任务举措入手，着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平，提升经济发展质量，打造改革开放新高地。

这份政策大礼包将再次激发国家级经开区创新发展的动力。未来国家级经开区将如何培育经济新动力、促进高质量发展？为此，记者专访了商务部国际贸易经济合作研究院副院长张威，就《意见》中的相关政策措施进行解读，以飨读者。

从1984年我国在沿海12个城市设立首批14家国家级经开区，到如今全国已有219家国家级经开区，遍布31个省（区、市），其中东部地区有107家，中部地区有63家，西部地区有49家，35年来，国家级经开区已成为我国对外开放排头兵和区域经济增长极。

2018年，全国219家国家级经开区实现地区生产总值10.2万亿元，同比增长13.9%，占全国的11.3%；实现财政收入1.9万亿元，同比增长7.7%，占全国的10.6%；实际使用外资和外商投资企业再投资金额513亿美元，同比增长5.5%，占全国的20.4%；实现进出口总额6.2万亿元，同比增长10.8%，占全国的20.3%。

如今，电子信息、汽车制造、石油化工、电气、装备制造等先进制造业成为国家级经开区的支柱产业，新材料、新能源、生物医药、节能环保等战略性新兴产业快速发展，研发、物流、服务外包等生产性服务业正在集聚。

从完善功能入手提升利用外资质量

建立国家级经济技术开发区是党中央、国务院作出的重要决策，是改革开放和社会主义现代化建设的一大创举。进入新世纪以来，国家级经开区继续发挥对外开放平台作用，在我国吸收利用外资、引进先进技术和管理经验、扩大对外贸易、促进产业集聚和工业发展、服务国家区域发展战略中，有效发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。

此次《意见》强调，要提升开放型经济质量，拓展利用外资方式。张威表示，当前，我国经济进入全面开放新时代，经开区的发展也应与时俱进，在开放型经济发展中发挥更大作用。在拓展利用外资方式方面，经开区首先要从完善功能入手，提升利用外资质量。“重点引进跨国公司地区总部，加强和突出经开区在研发、财务、采购、销售、物流、结算等方面的综合功能，并在依法、合规的范围内对经开区的功能拓展提供有力支持。”

其次，经开区要从创新制度入手，优化营商环境。除优化经开区的机构职能、主体机制和绩效激励机制外，还应积极推动“放管服”改革，深入研究并转化自贸试验区改革试点政策，在政府职能转变、投资贸易便利化等重点领域加大改革力度，打造营商环境样板，推动经开区发展从依托“要素优势”向依托“制度优势”转型。再次，经开区应从优化产业结构入手，增强竞争力和发展后劲。在加快培育现代制造业集群的同时，加快现代服务业优化升级，提升产业创新能力，大力发展数字经济等新兴产业。既注重发挥规划的导向作用，优化产业布局，也注重发挥发挥社会资本作用，促进产业升级，逐步构建共生互补的产业生态体系。最后，经开区要从推动区域联动入手，打造合作平台。一方面，要通过对中西部和东北地区经开区的差异化支持政策合理引导外资导向；另一方面，要通过经开区之间、经开区与边境经济合作区、跨境经济合作区之间、经开区与境外经贸合作区之间的联动，打造和拓宽合作平台，形成协调联动的良性发展格局。

在优化外商投资导向方面，《意见》规定将实行差异化的区域政策。张威直言，差异化政策的实行最大的好处是避免了一刀切，能够更有效地针对东中西部各地区差异化的需求，有的放矢地为不同地区、发展处于不同阶段的国家级经开区度身定制最适宜的政策，为构建经开区高质量发展体系打下基础。

“东部沿海、中部和西部的国家级经开区发展存在不平衡状态。在迎接新工业革命和建设制造强国的进程中，要对这种不平衡状态予以重视，科学引导国家级经开区布局，促进产业梯度转移。”张威告诉记者，差异化的支持将优先用于“补短板”，重点关注中西部和东北地区国家级经开区基础设施建设、物流交通、承接产业转移、优化投资环境等项目，这些都是外商投资企业在这些地区投资发展面临的主要障碍。实施差异化的支持政策有望推动这些地区更快改善发展条件，增强对外商投资的吸引力。

张威坦言，在土地、能源、资本、人才、就业等方面普适性的支持政策和给予地方更灵活的自主权等，将对改善中西部和东北地区的营商环境产生更大的促进效应，有利于尽快缩小这些地区与东部地区在开放环境、开放条件方面的落差。

“《意见》特别提出，支持中西部地区国家级经开区参与‘国际陆海贸易新通道’建设，这将推动中西部地区国家级经开区在‘一带一路’建设中发挥更积极的作用，也会为外资提供更广阔的投资空间。”

改革自主权

让经开区发展充满活力

《意见》明确了经开区要深化“放管服”改革、优化机构职能、优化开发建设和运营主体、健全完善绩效激励机制和支持开展自贸试验区相关改革试点等五项任务。《意见》提出支持国家级经开区优化营商环境，推动在“放管服”改革方面走在前列；精简投资项目准入手续，实施“先建后验”管理新模式；推行“容缺审批”、告知承诺制等管理方式；支持国家级经开区按程序开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点等工作举措。

张威告诉记者，近年来，国家级经开区以相对集中行政许可权改革试点、事中事后监管、机构及人事制度改革等为主线，深入开展体制机制改革试点试验，推进体制机制改革，管理体制“顺”、行政审批“简”、发展环境“优”的成效初显，但也存在着行政权限下放不到位、政务服务效能不高等问题。

她认为，就国家级经开区创新提升而言，一方面要从完善自身制度建设入手，优化职能结构，优化主体管理机制，优化绩效激励机制，为国家级经开区深化改革进行机制“松绑”和制度“激励”；另一方面，要深入对标和学习自贸试验区改革创新的实质，在符合自身发展方向的基础上充分借鉴自贸试验区改革试点经验，特别是在放宽市场准入、优化外汇管理、提高通关效率等方面采取行之有效的创新举措，使其更好地服务于国家级经开区的创新发展。

不仅如此，她还建议，应鼓励各省（区、市）为国家级经开区出台条例，明确管理机构法律地位；赋予其更大管理权限，支持国家级经开区在管理体制、商事制度、人事与经济管理、对外开放、招商体制、科技创新和成果转化等方面进行先行先试，释放改革红利，并为全国在相关领域深化改革提供示范。

现代产业体系

成经开区发展重要支柱

先进制造业集群是指在一个区域里围绕先进制造领域密切联系的企业和机构合作共生的网络化产业组织形态，是产业分工深化和集聚发展的高级形式，也是制造业高质量发展的重要标志。加快培育先进制造业集群是把握新一轮科技和产业革命趋势、应对国际经济竞争的客观需要，也是建设现代化经济体系，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的内在要求。

《意见》明确了加强产业布局统筹协调、实施先进制造业集群培育行动、实施现代服务业优化升级行动、加快推进园区绿色升级、推动发展数字经济、提升产业创新能力六项任务，提出了国家重大产业项目优先规划布局国家级经开区，实施先进制造业集群培育行动，支持在符合条件的国家级经开区内发展医疗健康、社区服务等生活性服务业，以及工业设计、物流、会展等生产性服务业等工作举措。

“国家级经开区是连接宏观经济政策和微观市场主体的中观载体，是政策和市场之间最直接的‘传动轴’，也是培育新增长点、形成新动能的重要抓手。”在张威看来，国家级经开区拥有雄厚的产业基础，已形成汽车、电子信息、装备制造、智能制造、新能源、新材料等主导产业，具备培育产业集群的良好基础。通过支持国家级经开区积极培育先进制造业产业集群，汇聚高端制造、高效服务、高级人才，有效整合产业资源，将进一步提高支柱产业对区域发展的贡献率，最终构建以高端制造业为基础、智慧产业为先导、现代服务业快速发展的现代产业体系。

张威认为，经过多年的发展，国家级经开区产业发展面临两方面的现实需求：一是现代制造业产业链衍生发展的需求，从生产向研发、设计、营销、销售等生产性服务功能延展的需求。比如，推动汽车产业链优化完善，注重产业链垂直整合，大力引进研发设计、检验检测、汽车销售、会展、文化创意等生产性服务业项目。二是国家级经开区已经从制造业为主的单一功能区向产业与城市融合发展的综合功能区转变，面临着大量的商业、教育、医疗等生活性服务需求。现代服务业是区域经济发展的重要支柱，也是现代产业体系的重要环节和转化发展动能的重要载体。

她告诉记者，《意见》的出台将推动国家级经开区逐步构建和完善现代产业体系。主要体现在以下几个方面：一是强调产业体系的高端化，着重培育先进制造业集群。通过加快引进先进制造业企业、专业化“小巨人”企业、关键零部件和中间品制造企业，创建数字产业创新中心、智能工厂、智能车间等方式，推动经开区产业体系转型升级，抢占产业高端和前沿领域。二是促进产业体系的服务化。针对当前全球产业、贸易和规则“服务化”的发展趋势，《意见》提出未来经开区的产业发展不仅要支持符合条件的国家级经开区发展医疗健康、社区服务等生活性服务业，也要大力推动工业设计、物流、会展等生产性服务业发展，逐步构建制造和服务有机融合的现代产业体系。三是强调产业体系的创新性。在科技制度创新、创新创业载体建设、人才激励、知识产权运营及保护等方面推动全面提升产业创新能力。四是关注产业体系的绿色化，从简化环评审批程序、加大环境改造项目支持力度等方面入手，着力推动国家级经开区的绿色升级。

加强合作

提升经开区“国际属性”

在我国多层次的对外开放体系中，国家级经开区是继经济特区之后的第二开放带，处于前沿地位。目前，219家国家级经开区遍布全国31个省级单位，形成了由东到西、由点到面的网状开放格局，部分还内含了自贸试验片区、综合保税区和出口加工区等专业的对外开放平台，为打造开放型经济创造了便利条件，进一步强化国家级经开区的开放平台功能，推进全方位、高水平的对外合作不可或缺。

《意见》在完善对内对外合作平台功能方面，明确了积极参与国际合作、打造国际合作新载体、拓展对内开放新空间、促进与所在城市互动发展等四项任务。

对此，张威表示，在推动构建全面开放新格局的大背景下，进一步丰富国家级经开区开展国际合作的方式和内容，对促进经开区创新发展具有积极意义。

“加强国际合作园区建设是提升国家级经开区对外开放水平的重要途径之一。”张威介绍说，随着我国对外开放的战略和布局不断深入，新加坡、日本、韩国、马来西亚、德国、芬兰、意大利、瑞士、奥地利等国都先后与我国共建了国际合作园区。中外园区合作领域也日益多元化发展，形式从最初单一的工业园拓展为生态产业园、创新园、企业合作基地等多种类型，合作主体也从最初的中外两国政府拓展到相关部委以及地方各级政府，国际合作园区建设飞速发展。国际合作园区具有推进对外开放合作的天然优势，能全面对接国际环境，聚焦特定行业，精准吸纳国内外先进技术、资本、高端人才等创新要素，成为构建开放型经济新体制的探路者，是我国与其他国家或地区产业合作、提升对外开放水平的重要平台。

同时，她认为加强经开区与边境经济合作区、跨境经济合作区的合作，一方面可以通过共同建设项目孵化、人才培养、市场拓展等服务平台和产业园区，为边境经济合作区、跨境经济合作区承接产业转移项目创造条件；另一方面也有利于拓展经开区的对内开放空间，有利于在更大范围和程度上发挥经开区对国内区域经济发展的带动作用。

不仅如此，张威还告诉记者，加强经开区与境外经贸合作区之间的合作将有利于进一步拓展经开区开展国际合作的平台和空间。“当前，随着经济全球化的深入发展和‘一带一路’等倡议的提出，我国开展宽领域、高水平国际合作的任务更加艰巨，亟须通过要素创新、模式创新、机制创新、资源优化和产业转型等方面的系列探索和积极尝试，积极探索对外合作的有效方式，并不断丰富合作内容。促进经开区与境外经贸合作区之间的联动有利于促进两类园区双向互动、协同发展、优势互补，更好发挥出国家级经开区在推动高质量发展和增强全球竞争力方面的先导性作用。”